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L'EFFICACITE DES DECISIONS DU JUGE ADMINISTRATIF

Sylvain PONTIER

Communication organisée au colloque organisé par le Barreau de Nîmes, le Centre Universitaire de Nîmes, la Cour Administrative d'Appel de Marseille et le Tribunal Administratif de Montpellier : "Les 10 ans de la loi du 8 février 1995 sur les injonctions et les astreintes : une révolution réussie".

L’EFFICACITE DE LA DECISION DU JUGE

Le sujet qu’il m’a été donné de traiter est beaucoup plus large et beaucoup moins technique que ceux qui sont abordés par mes co intervenants dans ce colloque. C’est sans doute pour rappeler qu’au-delà des dispositions techniques, des mécanismes mis en œuvre par le législateur, doit rester en fin de litige une décision de justice efficace. Efficacité, c'est-à-dire vertu de la décision de produire son effet, c'est-à-dire l’effet désiré. Encore faut-il savoir quel est l’effet désiré, celui qui correspond à la volonté du Juge ou de la juridiction ou celui désiré par le justiciable. A ce dernier titre, l’efficacité se change en efficience tant le justiciable attend d’une décision de justice qu’elle produise matériellement des effets dans sa situation juridique personnelle. Telle est également l’attente de l’avocat, qui au-delà du plaisir et de la satisfaction de savoir qu’il a gagné, attend pour son client que la décision puisse véritablement et concrètement être exécutée. Au-delà de cette exécution, indispensable, il faut également que la décision soit compréhensible ainsi que le mode de jugement. Peu importe en effet peu quelque part que le justiciable ait obtenu gain de cause ou pas du moment qu’il comprend la décision. Cela implique qu’il ait été jugé justement, mais également que la décision lui soit accessible intellectuellement. Dès lors qu’il comprend les raisons du rejet dont il fait l’objet ou de la condamnation dont il fait les frais, puisque dans le cas inverse, il lui importe peu de comprendre les raisons de la victoire, la décision peut probablement être considérée comme efficace.

A l’image d’une automobile qui pour rouler de manière sûre doit combiner sécurité passive et sécurité active, on soutiendra que la justice administrative doit combiner efficacité passive et efficacité active.

I. EFFICACITE PASSIVE.

J’entends par efficacité passive ce qui dans l’organisation, le fonctionnement, l’histoire de la juridiction administrative, a pour objet de garantir l’efficacité de la décision.

A. Le Juge administrateur efficace.

Alors que le procès civil est « la chose des parties » et que le juge se borne à trancher un différend sur le fondement du débat qui a été créé par les parties à l’instance, le juge administratif se comporte, de plus en plus, comme un administrateur, ce qui renforce son efficacité.

Cela faisait partie d’ailleurs des éléments qui se lisaient en filigrane dans les discussions qui ont précédé l’adoption de la loi du 8 février 1995. Le Sénateur FAUCHON, rapporteur du projet de loi au sénat a indiqué ainsi que « même si ces décisions s’exécutent assez facilement, là n’est pas le problème. Le problème est que toute décision de justice doit s’accompagner de mesures assurant l’efficacité de cette décision ». Et le Garde des Sceaux de l’époque, Monsieur Pierre MEHAIGNERIE insistait sur le caractère pédagogique de la réforme : « en explicitant clairement ce qu’impose l’exécution du jugement, le Juge administratif ne fait qu’aider et éclairer l’administration ».

Cette montée en puissance du juge administrateur ne s’est d’ailleurs pas faite sans crainte Mais le juge administratif a su utiliser ses pouvoirs en administrateur prudent. Ainsi, en matière de fonction publique, qui représente une part importante du contentieux de l’exécution, l’annulation de la révocation d’un agent public implique nécessairement la réintégration de l’intéressé à la date de éviction et, s’agissant d’un fonctionnaire, la reconstitution de sa carrière (conseil d’état, 29 décembre 1995, KAVVADIAS : Rec CE 1995, page 477). Mais dans d’autres hypothèses moins évidentes, l’indication des mesures d’exécution impliquées par ses décisions a permis au Juge administratif de s’immiscer largement dans un domaine réservé jusque là à l’administration et de restreindre la liberté traditionnelle dont celle-ci bénéficiait auparavant par le choix des moyens d’exécution. C’est ainsi que le juge a décidé, ce qui ne paraissait pas évident, que l’annulation d’une décision déchargeant un fonctionnaire de ses fonctions implique nécessairement l’obligation de remettre l’intéressé en possession du poste dont il a été illégalement privé (CE, 2 juillet 1999, n° 190474, HIRSH-MARRIE).

Dans d’autres hypothèses, c’est encore moins évident. Monsieur Christopher CHARLES, dans son article publié dans le dernier numéro de la revue droit administratif donne 1 exemple , dans lequel le tribunal administratif ne se contente pas de réparer le préjudice financier subi par le requérant du fait de l’effondrement d’une digue mais il ordonne également au département l’exécution, dans un délai de 6 mois, de travaux de réfection de la digue. On peut pourtant s’interroger sur la nécessité d’une telle condamnation . De la même manière, après avoir annulé le refus du Président de l’Université Rennes II d’inscrire les requérants en première année DEUG-STAPS comme contraire au principe de la liberté de tout candidat d’être inscrit dans l’établissement de son choix, le juge devait-il pour autant faire droit aux conclusions qui tendaient à faire ordonner l’inscription initialement refusée ? A travers ces exemples de mesures d’exécution, qui traduisent une liberté à laquelle le juge ne se serait pas laissé aller avant 1995, on constate un bouleversement d’une partie de l’équilibre qui existait au sein de l’organisation administrative entre l’administration et le juge.

Ce qui était impossible hier est possible aujourd’hui.

Fort heureusement, l’utilisation parcimonieuse de telles mesures a permis de pouvoir continuer à discerner le juge de l’administration qu’il contrôle. On peut même considérer que par ce biais, c’est une sécurité juridique accrue qui a été apportée aux administrateurs en leur évitant d’avoir à procéder eux-mêmes à l’interprétation des jugements dont la portée est désormais plus clairement explicitée. Du côté des juges, l’innovation présentée par les injonctions a priori, qui force les juridictions administratives à définir les modalités d’exécution de leurs jugements et arrêts, a aussi été bénéfique. Cette nécessité d’indiquer les mesures nécessaires impliquées par l’exécution du jugement amène les magistrats à motiver leurs jugements dans le sens qui permettra l’exécution la plus aisée. Cette obligation d’aller vers le plus efficace, source de jugements moins obscurs, plus compréhensibles, est finalement profitable, à la fois pour la légitimité de la juridiction administrative et pour l’administration en ce qu’elle facilite le suivi de l’exécution.
Il s’agit d’un correcteur –bientôt électronique (cf suppra)- de trajectoire. Il faut souligner également dans notre propos l’extension du pouvoir d’injonction du juge administratif par l’intermédiaire de la réforme des référés. Ainsi en matière de référé de suspension, l’extension du champ d’application du pouvoir de suspension, qui peut désormais concerner une décision administrative de rejet, et qui s’apparente à une injonction puisqu’une telle suspension se traduit par une obligation de faire à la charge de l’administration. En outre, que la suspension mette à la charge de l’administration une obligation de ne pas faire ou une obligation de faire, le juge des référés peut combiner les pouvoirs qu’il tient de la loi du 30 juin 2000 avec ceux de la loi du 8 février 1995, y assortir le prononcé de la suspension de l’indication des obligations qui en découleront pour l’administration. Comme le juge du principal à la suite de la loi du 8 février 1995, il peut donc préciser si la suspension implique le réexamen de la demande dans un délai déterminée ou l’édiction de toute mesure conservatoire utile, compte tenu de l’objet du litige, du moyen retenu et de l’urgence.

Dans l’hypothèse d’un référé liberté, les pouvoirs du juge administratif sont encore plus considérables. Selon l’article L521-2 du Code de Justice Administrative, le juge, en matière de référé liberté peut ordonner « toute mesure nécessaire » et peut être saisi aussi bien à propos d’un acte juridique que d’un agissement matériel, d’une inertie aussi bien que d’une action. Cette injonction, si elle n’est que provisoire, n’en est moins d’une redoutable efficacité. Le juge des référés a ainsi par exemple, en matière de droits des étrangers enjoint à un préfet de restituer sous astreinte des passeports et des cartes nationales d’identité retirés aux membres d’une famille dans l’attente des suites données aux démarches entreprises en vue d’établir leur nationalité française (CE, ordonnance, 2 avril 2001, n°231965, Ministre de l’Intérieur contre consorts MARCEL), ou encore enjoint de délivrer un récépissé de demande d’asile territorial ou de titre de séjour (CE, ordonnance 12 novembre 2001, n°239792, Ministre de l’Intérieur contre Madame FARHOUD ; CE, ordonnance 12 novembre 2001, Ministre de l’Intérieur contre Mademoiselle BECHAR). Le Président LABETOULLE a indiqué lui-même que ce pouvoir d’injonction trouvait son inspiration directe dans la loi du 8 février 1995 (D. LABETOULLE, le projet de réforme des procédures d’urgence devant le juge administratif : AJDA 1999, numéro spécial, page 80). Cette tendance du juge administrateur, qui explique en détail les motifs de sa décision, entre parfois dans des détails qui font dire au Professeur CHAPUS que le principe de la séparation des pouvoirs est « plus ou moins froissée ». Ainsi, dans les arrêts société à objet sportif (Toulouse Football Club, VASSILIKIOTIS, et TITRAN, le Conseil d’Etat a indiqué en détail les mesures d’exécution qui découlaient selon lui de l’annulation.

Dans l’arrêt société à objet sportif Toulouse Football Club, le conseil d’Etat, après avoir annulé la décision de la commission d’organisation des compétitions de la Ligue Nationale de Football en date du 22 mai 2001 qui avait refusé d’annuler les résultats de la rencontre ayant opposé le 2 décembre 2000 le club de Toulouse à l’AS SAINT ETIENNE, précise nettement les conséquences de ladite annulation, donnant par la même, selon les mots du Professeur Jean François LACHAUME, « un véritable cours de droit positif sur l’homologation des résultats des championnats fédéraux » (JF LACHAUME, observations sous CE, section, 25 juin 2001, revue juridique et économique du sport, mars 2002 page 43). Le conseil d’état fait preuve de la même diligence dans l’arrêt VASSILIKIOTIS où, après avoir annulé partiellement un arrêté ministériel illégal fixant les conditions de délivrance de la carte professionnelle nécessaire à l’exercice de la profession de guide touriste, il indique à l’administration quel doit être son comportement transitoire jusqu’à ce qu’elle ait remédié à l’illégalité de son arrêté en complétant la réglementation défaillante. Cette même volonté se retrouve enfin dans l’arrêt TITRAN où le juge, après avoir annulé le refus du Ministre de la Justice d’abroger deux arrêtés illégaux relatifs à la mise en œuvre dans les Tribunal de Grande Instance un système de gestion automatisée des procédures, guide l’administration sur la voie de la légalité en lui indiquant l’ensemble des solutions envisageables. Enfin, on ne peut terminer ce propos sans faire référence à la décision « association AC ! » rendue par le conseil d’Etat en 2004. En effet, cet arrêt marque un changement dans les pouvoirs du juge puisqu’il se reconnaît le pouvoir de rechercher si l’annulation rétroactive d’une décision administrative ne risque pas d’avoir des conséquences manifestement excessives sur des situations qui pouvaient être regardées comme acquises, stabilisées.

Le juge prend donc en considération, ce qu’il n’avait jamais fait auparavant, les conséquences de la rétroactivité à l’égard des différents intérêts publics et privés y compris ceux du requérant. Il prend également en considération les inconvénients qui résulteraient d’une limitation dans le temps. Ainsi, si cet examen le conduit à estimer qu’il est plus sage de limiter dans le temps les effets rétroactifs, le Juge pourra prononcer cette limitation et même différer les effets de l’annulation à une date postérieure à sa décision. Sur cette évolution, le juge administratif s’est passé de fondement textuel, ce dont il a une certaine expérience, en se fondant uniquement sur le précédent de la Cour de Justice des communautés européennes. Selon le Vice Président du conseil d’état lui-même, cette possibilité ouverte aux juges de ne pas provoquer une catastrophe en prononçant une annulation viendra au soutien du principe de légalité. Il avoue d’ailleurs que « dans le passé, le conseil d’état a parfois fait des efforts pour sauver des décisions de l’illégalité qui étaient très sérieusement contestées, en s’attachant à l’intérêt général qui s’attache au maintien des situations acquises ».« Nous avons fait des efforts pour sauver, au nom de l’intérêt général, des décisions qui auraient pu être annulées ».

Ces évolutions de la jurisprudence de la juridiction administrative ne suffisent pas à combler les défaillances de la machine en terme d’efficacité passive.

B. Un juge administrateur qui conserve des talons d’Achille (ou pour poursuivre sur la métaphore automobile, des défauts récurrents).

Comme cela a été esquissé en introduction, l’efficacité de la décision vient tout autant de son contenu que de la manière dont elle est rendue et de la manière dont elle est ressentie.

Ainsi, la célérité de la juridiction administrative est souvent mise en cause.Le délai moyen de jugement devant les juridictions administratives est :

- de 12 à 15 mois devant le CE (pour 10 à 12 en 2003)

Il est vrai également que, excepté pour les Cours Administratives d’Appel et la Commission de Recours des Réfugiés, l’activité juridictionnelle a connu une augmentation sensible des entrées :
- + 26% pour le Conseil d’Etat (soit 2655 affaires de plus qu’en 2003),
- + 32% en données nettes en deux ans
- + 16% par rapport à 2004 pour les Tribunaux Administratifs
- - 8 % pour les CAA (grâce à la réforme de l’appel, décret 24 juin 2003).

Ce retard a été chiffré par un auteur à 1 milliard d’euros .

Il est vrai également que les juridictions administratives ont été multipliées et continue d’être construites (hier Melun et Cergy-Pontoise, demain Toulon et Nîmes), que des contrats d’objectifs ont été conclus avec les Président de Cours. Le nombre de Magistrats a également été augmenté (600 Magistrats) dans le corps des TA et CAA en 1995, 850 aujourd’hui (AJDA, 28 mars 2005, questions à Renaud DENOX DE SAINT MARC, page 628). Le système SAGACE, qui permet à toute partie de consulter l’état de son affaire sur Internet, et demain avec l’expérimentation de l’introduction et de la communication des requêtes et des mémoires et de la notification des décisions par voie électronique , accélèrera sans doute les procédures. Il n’en demeure pas moins que la lenteur de la justice administrative nuit à l’efficacité de ses décisions. Une situation qui méritait justice peut avoir perdu de son intérêt plusieurs années après. La question se pose principalement en matière d’annulation d’acte administratif d’où d’ailleurs, le récent arrêt « association AC », (cf infra) mais également dans le contentieux de l’indemnisation où une victime, qui a besoin des sommes qui lui seront allouées par la juridiction pour vivre au quotidien (par exemple pour une tierce personne) pourra attendre plusieurs années avant d’obtenir les sommes qu’elle réclame. Le référé provision ne gommant que très partiellement cette difficulté dans la mesure où, en matière de responsabilité médicale par exemple, la responsabilité est très rarement non sérieusement contestable, même dans l’hypothèse d’un rapport d’expertise favorable. administrative dans la mesure où le prétendant à la qualité de requérant auquel son avocat annonce que le délai de jugement de son affaire avoisinera 3 ou 4 années (TA de Marseille), peut légitimement s’interroger sur l’opportunité de son recours.

La compréhension des décisions fait également partie de l’efficacité de celles-ci. Or, le droit administratif, prétorien par nature, se prête peu facilement à la compréhension directe du justiciable. Une « initiation au droit » est nécessaire pour permettre d’appréhender la subtilité des notions et de comprendre les décisions. Certes, le Conseil, dont la présence est majoritairement requise en matière administrative, est là pour expliquer les tenants et les aboutissants du litige à son client. Mais celui-ci est également démuni par la réalité de la procédure, dans certain cas tout au moins. C’est ainsi qu’en matière de référé suspension, et hormis la cas où c’est l’absence d’urgence qui est sanctionnée, le Juge rejettera par une simple phrase lapidaire : « considérant qu’aucun des moyens présentés n’est de nature à faire naître un doute sur la légalité de l’acte attaqué ». Dès lors, comment expliquer au justiciable pourquoi le Juge n’a pas considéré comme sérieux l’argument sur lequel il avait tant misé. De même, ce droit si cartésien et si empreint de particularisme s’accommode de tortures intellectuelles déroutantes pour le justiciable. En témoigne le cas de la dame veuve MAZERAND, dont le « décès » a plongé dans la tristesse les administrativistes, mais probablement pas les agents publics.

Nuit également sans doute à l’efficacité de la décision du Juge administratif, le doute qui plane toujours sur sa légitimité et sur son indépendance . Cela est sans doute dû pour partie au fait que celui-ci ne siège pas en robe comme le Magistrat judiciaire mais en costume de ville, se qui contribue à la difficulté qu’a le justiciable de le distinguer de l’administration dont il resterait plus l’émanation que le censeur. Les passerelles qui existent d’ailleurs entre les juridictions administratives et l’administration contrôlée contribuent grandement à ce sentiment. Certes, le Préfet aujourd’hui Conseiller de Tribunal Administratif appréciera sans nul doute de manière concrète les actes du représentant de l’Etat dans le département, mais persistera toujours le doute, dans l’esprit du justiciable, de sa parfaite maîtrise des réflexes de l’esprit de corps. En outre, l’audience, parfois qualifiée de « fictive » ne contribue à une bonne lisibilité, de même que la constatation par l’œil attentif de celui qui se trouve à l’audience que le Magistrat rapporteur qui rappelle les faits et les échanges de mémoires, se fonde la plus part du temps sur le jugement, déjà rédigé à la suite du prédélibéré et que l’on distingue nettement dans sa main. Il vient d’être d’ailleurs jugé que ces documents étaient réguliers puisqu’ils ne constituaient que des « documents de travail » (Cf. Recours d’un avocat ayant trouvé dans le dossier de son client, en matière de reconduite à la frontière, l’ordonnance déjà rédigée avant l’audience). Et dans le même sens, on rapportera avec un certain étonnement l’anecdote racontée par Monsieur BENOIST GUEVEL, Conseiller au Tribunal Administratif de Toulouse qui racontait dans son discours de rentrée solennelle dudit Tribunal le 17 janvier 2005, comment durant un semestre, afin d’éviter que le Juge ayant statué en référé dans un dossier ne siège ensuite dans la formation collégiale examinant l’affaire au fond, l’organisation des formations de jugement a été périlleuse. Les « Magistrats potiches », c'est-à-dire non rapporteurs, étaient de sortie, aux termes de ses propres mots : « les masques de Juges virevoltaient dans un ballet somptueux ». Jusqu’à ce que, le Conseil d’Etat mettant fin à cette chorégraphie décide que le Juge des Référés pouvait sans désemparer siéger collégialement et la crainte de partialité était alors conjurée, tout au moins dans l’esprit du Juge. Probablement pas dans l’esprit du justiciable.

Bien évidemment, l’efficacité passive de la machine ne saurait suffire et il a fallu la doter des dernières trouvailles technologiques : ABS (astreinte bien sentie), GTI (grande trouvaille de l’injonction), TDI (terminé d’inexécuter).

 

II. L’EFFICACITE ACTIVE.

J’entends par la les dispositifs pouvant être activés à la demande et qui sont pensés pour éviter une sortie de route, telle que l’inexécution d’une décision.

A. Une efficacité accrue :

Doter la juridiction administrative d’un véritable pouvoir d’injonction vis-à-vis de l’administration, apport incontestable de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a incontestablement permis d’accroître l’efficacité des décisions rendues. Pourtant, l’exécution des décisions n’était à l’époque pas catastrophique. Contrairement à ce qui est communément admis, et qui se déduisait de l’insistance de la doctrine à solliciter une loi relative à l’exécution des décisions administratives à l’égard des personnes publiques, les cas d’inexécution étaient relativement rares. C’est ainsi que le rapport sénatorial HAENEL (rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur la justice administrative) présenté par le Sénateur H. HAENEL (rapporteur J. ARTHUIS, doc. Sénat n° 400 annexe PV : JO. 11 juin 1992) estimait en 1992 que le taux d’inexécution, c'est-à-dire le nombre de jugements portés devant la section du rapport et des études du Conseil d’Etat par rapport au nombre total de jugements rendus par la juridiction administrative, étaient de 0,77%. Le règlement d’une partie des affaires portant difficulté par la section du rapport et des études permettait même de réduire ce taux à 0,19% .Rien en tout état de cause de catastrophique. Il s’agissait d’ailleurs plutôt de retards d’exécution plus que de véritables refus d’exécution.

Le dispositif mis en œuvre aujourd’hui par les articles L. 911-1 à L. 911-10 du CJA est cependant très complet et, comme cela été dit : la souplesse du mécanisme ; l’ajustement de la part du juge, sorte de garde fou. La possibilité également de « faire pression » sur l’administration, l’astreinte permettant de combiner efficacité et rapidité. Ces dispositions ont permis au juge de se projeter dans l’après décision et de faire en sorte qu’il s’interroge sur les conséquences pratiques de sa décision et son exécution. Dans cette optique, le juge rechigne aujourd’hui à rendre des décisions inutiles ou inexécutables. Ainsi, on peut réciter l’arrêt « Association AC », ainsi que l’arrêt Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes Maritimes, dans lequel le Conseil d’Etat précise que l’annulation de l’implantation irrégulière d’un ouvrage public n’implique la démolition de celui-ci que dans le cas où elle n’entraînerait pas une atteinte excessive à l’intérêt général.

Augmentation exponentielle du nombre de matières dans lesquelles la juridiction peut statuer à juge unique, et prendre des injonctions ou des astreintes. La loi du 8 février 1995, c’est aussi la décentralisation, ou plutôt la déconcentration de l’exécution. Auparavant, le centralisme prévalait et en application de l’article 2 de la loi du 16 juillet 1980, les requérants pouvaient saisir le Conseil d’Etat d’une demande d’astreinte (après expiration d’un délai de 6 mois à compter de la notification de la décision) pour inexécution d’une décision de justice. Le pouvoir d’astreinte ressortait du seul Conseil d’Etat. Le décret du 15 mai 1990 a confié avec succès une partie des affaires aux Présidents des Cours Administratives d’Appel, la loi du 8 février 1995 prolongeant cette déconcentration.

B. Inefficacité qui reste parcellaire :

Si le système mis en place par la loi du 8 février 1995 constitue incontestablement un progrès en matière d’exécution des décisions des juridictions administratives, il n’en demeure pas moins que le dispositif mis en place reste parcellaire. En effet, deux aspects particuliers de la procédure d’exécution nous semblent avoir été traités d’une manière insuffisante.

Tout d’abord, le dispositif mis en oeuvre ne concerne que les personnes publiques ou les personnes morales de droit privé assurant la gestion d’un service public. Aucune des articles L.911-1 à L.911-4 du Code de Justice Administrative n’est applicable à une société privée ou à un particulier. Bien évidemment, ce particularisme est dû au fait que les plus grandes difficultés d’exécution venaient de la réticence des personnes publiques et que les particuliers ou personnes morales de droit privé étaient dépossédés de tout moyen quant à la possibilité d’une exécution forcée. La question se pose peu lorsqu’il s’agit de l’exécution d’une décision faisant droit à la demande d’une personne morale de droit public dans la mesure où celle-ci dispose de la possibilité d’émettre des titres exécutoires, qui constituent probablement la mesure d’exécution la plus contraignante, que les personnes morales de droit public rechignent cependant à utiliser massivement. Cependant, reste le cas d’une décision administrative dont l’exécution ne concerne que deux personnes de droit privé. C’est le cas de l’ensemble des litiges de travaux publics opposant des sociétés concessionnaires à des entreprises titulaires de marchés. Il peut s’agir d’ailleurs tant de marchés de travaux que de marchés de fournitures ou de prestations intellectuelles. Dans cette hypothèse, la société qui a obtenu gain de cause, a l’obligation de se retourner vers le juge civil de l’exécution afin de faire appliquer la décision qu’il a obtenue. Certains avaient entrevu dans la décision ANPEEC du Conseil d’Etat un développement de l’astreinte à l’encontre des personnes privé, qui n’a semble-t-il jamais eu lieu. Cela pose d’emblée une difficulté puisque le juge civil connaît, on le sait bien, fort peu la juridiction administrative et le droit administratif. Or, dans toute exécution forcée, et en particulier devant le juge de l’exécution civile, sont toujours opposés des moyens de défense, car il est un fait que la plupart du temps, lorsqu’il existe une difficulté d’exécution, c’est que l’une des parties considère que celle-ci n’est pas due.

Ainsi, voici l’histoire d’une société d’économie mixte s’étant vue déléguer par une commune la maîtrise d’ouvrage des études des travaux d’une voie rapide. Dans le cadre de cette convention, un marché est passé avec une société. Le chantier nécessitant des prestations non prévues dans le marché initial, et dans l’attente de la prestation d’un avenant au marché portant sur ces travaux supplémentaires, ceux-ci font l’objet de trois lettres de commande, lesdits travaux étant facturés et réglés deux fois. Par erreur bien évidemment, une premier fois au titre des lettres de commande relais, une seconde fois, au titre du marché sur la base de situations. L’entreprise titulaire a donc un trop-perçu qu’elle refuse de rendre. La société d’économie mixte saisit la juridiction administrative qui désigne un Expert aux fins de déterminer si réellement les sommes sont dues. Six ans après, l’entreprise est condamnée à régler le trop-perçu augmenté des intérêts au taux légal à compter de la demande initiale. Compte tenu des difficultés d’exécution, et après de nombreuses recherches, la société d’économie mixte se rend compte que la société en question a été dissoute sans liquidation à la suite d’une déclaration en application de l’article 1845-5 du Code Civil . Ladite société s’est bien gardée d’informer la juridiction administrative et son adversaire de son évolution et la société qui a récupéré, par transmission universelle, l’ensemble de son patrimoine n’est pas intervenue volontairement à la procédure. Souhaitant faire exécuter la décision qu’elle a obtenue, et ayant la démonstration de la transmission de patrimoine universelle, la société d’économie mixte fait délivrer un commandement aux fins de saisie par un huissier diligent. La société débitrice saisit alors le juge de l’exécution du Tribunal de Grande Instance afin d’obtenir l’annulation du commandement, cette demande est rejetée. En appel (nous sommes maintenant en janvier 2005 alors que l’affaire a commencé en 1992), la société débitrice obtient la réformation du jugement par arrêt de Cour d’Appel. En effet, et alors même que la société débitrice ne conteste pas que le patrimoine ait été intégralement transmis, obtient du juge qu’il décide que la juridiction administrative a rendu une décision à l’encontre d’une société que n’existait plus à la date du jugement alors que les lettres recommandées adressées par le greffe de la juridiction administrative étaient correctement reçues et que la société, sous son ancien nom avait constitué avocat et se défendait. Nul doute que l’épilogue de cette histoire finira par une action fondée sur l’enrichissement sans cause, à l’encontre de la nouvelle société, qui aura peut-être d’ici là été absorbée et qui laisse espérer à son créancier un règlement au environ de l’année 2012. Cet exemple démontre qu’il conviendrait de réunir entre les mains du seul juge administratif l’ensemble des litiges relatifs à l’exécution de ses décisions. En effet, lui échappe une part faible, mais non négligeable de l’exécution de ses décisions à l’encontre des personnes privées.

Subsiste également entier, le problème des personnes morales de droit public particulièrement réticentes à exécuter les décisions de justice. Cette hypothèse se rencontre principalement lors d’une très forte condamnation pécuniaire ou, plus fréquemment, dans le cadre d’une condamnation à instruire à nouveau. Le rapport du conseil d’Etat permet de constater que chaque année des litiges de personnes se transforment en guérillas judiciaires devant lesquelles la juridiction administrative est impuissante. Ainsi le cas – célèbre - du maire révoquant son secrétaire de mairie tous les six mois, irrégulièrement de préférence. Ainsi, les injonctions sont le plus souvent prononcées à posteriori, lorsque l’inexécution d’une décision de justice est constatée, celles-ci n’apparaissant pas au début du contentieux, forcément nécessaires. Il faut donc revenir devant le juge. S’agissant de l’astreinte, elle est décidée dans un premier temps, mais il est nécessaire que le juge se prononce à nouveau pour la liquider c’est-à-dire concrètement pour en constater l’exigibilité. Reste que pour l’administration véritablement récalcitrante, l’injonction et même la liquidation de l’astreinte, ne constituent pas des moyens de contrainte absolue.

Dans l’hypothèse d’un refus de la collectivité d’exécuter, celle-ci arguant par exemple de ce qu’elle a fait appel et que le règlement immédiat de la condamnation mettrait ses finances en difficulté, reste la possibilité de faire appel au préfet ou aux juridictions financières. Dans le cas d’un refus de l’administration d’exécuter, les personnes morales de droit privé et les particuliers peuvent requérir à l’encontre des collectivités territoriales et des établissements publics le mandatement d’office par le préfet des sommes qu’elles ont été condamnées à payer (loi numéro 80-539 du 16 juillet 1980 modifiée, et décret n° 88-336 du 11 avril 1988). En cas d’insuffisance de crédit, l’autorité de tutelle adresse à la collectivité une mise en demeure de créer les ressources nécessaires et en cas de nouvelles carences, c’est le préfet qui y pourvoit lui-même et procède au mandatement d’office. Cette procédure bien huilée dans la loi ne reçoit en réalité que très rarement application. Le Préfet, conscient des difficultés financières des collectivités territoriales préfère en effet laisser lettre morte la demande de mandatement d’office qui lui a été faite plutôt que de mettre en difficulté une collectivité se trouvant dans son département. Reste alors la possibilité de saisir la Chambre Régionale des Comptes dont la rapidité d’intervention peut permettre aux créanciers d’obtenir un avis, ce dernier suffisant habituellement, par sa force morale à contraindre la collectivité à régler les sommes dues. Le cheminement décrit ici est tiré d’un fait d’espèce.

Concernant la condamnation d’une commune de taille moyenne à verser à une compagnie d’assurances la somme de 15 millions d’euros en réparation des dommages causés par une inondation à ses assurés, ladite inondation n’ayant été rendue possible qu’en raison de la carence du pouvoir de police du maire, lequel avait une parfaite connaissance de la brèche réalisée par les gens du voyage dans une digue protégeant une zone industrielle.

Enfin, il faut citer la possible saisine du Médiateur de la République. La loi n° 73.6 du 3 janvier 1973 modifiée a conféré au Médiateur de la République un pouvoir d’injonction. Si elle reste sans effet, cette injonction adressée à l’administration de se conformer à la décision passée en force de chose jugée dans le délai qu’il fixe, le Médiateur de la République peut faire état de la mauvaise volonté de l’administration dans le rapport qu’il présente annuellement au parlement et au Président de la République ou dans un rapport spécial publié au journal officiel. Un rapport spécial a, par exemple, était publié au journal officiel en 1994, concernant la réticence particulière d’une administration à exécuter une décision de justice au profit d’un Monsieur NIOX.

 

Ma conclusion tiendra en quelques mots : les dispositifs techniques tels que ceux mis en place par la loi du 8 février 1995 sont indispensables, mais l’efficacité des décisions reste soumise avant tout au respect de principes que l’on peut résumer ainsi. Une décision efficace est avant tout une décision juste, rapide, légitime et compréhensible.

 

Sylvain PONTIER
Avocat au Barreau de Marseille
SELARL ABEILLE & ASSOCIES