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UN ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPERATION INTERCOMMUNALE SINGULIER : LE SDIS

Sylvain PONTIER

Paru dans TPBM Mai 2005

 

UN ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPERATION INTERCOMMUNALE SINGULIER : LE SDIS

La mission de protection des biens et des personnes est une fonction régalienne de l’Etat. Mais de manière traditionnelle, c’est d’abord au maire qu’a été confiée la mission de lutte contre l’incendie. C’est la loi du 5 avril 1884 qui dévolue à celui-ci la compétence juridique de lutte contre l’incendie. Les sapeurs-pompiers relèvent alors de corps de sapeur-pompier communaux. Cependant, compte tenu de l’évolution du risque incendie, il a paru rapidement opportun d’organiser la lutte contre l’incendie à un échelon plus élevé que celui de la Commune. Le préambule de la constitution du 27 octobre 1946 avait déjà affirmé que « la nation proclame la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ».

Parallèlement, et compte tenu des exigences constatées sur le terrain, les Communes se sont progressivement groupées et ont développé la pratique consistant à confier la gestion du service d’incendie et de secours à des structures intercommunales tels les syndicats de commune. Afin de mettre en œuvre cette logique de coordination des moyens, le Gouvernement a, par le décret n°55-612 du 20 mai 1955 relatif aux services départementaux de protection contre l’incendie, créé un établissement public départemental, mais placé sous l’autorité du préfet.

Le Service Départemental d’Incendie et de Secours (SDIS) n’avait alors pour mission que la mise à disposition de personnes et de matériel aux communes. Il s’agissait d’une des premières applications de l’intercommunalité. Cette mise à disposition concernait les communes dépourvues de moyens opérationnels propres ou en renfort de leurs effectifs si ceux-ci étaient insuffisants. Il résultait de cette organisation des situations assez disparates.

La défense contre l’incendie et l’organisation des secours était constituée d’une part par les SDIS et d’autre part, des corps de sapeur-pompier organisés soit sur un plan départemental, soit sur un plan communal ou intercommunal. Les établissements de coopération intercommunale s’étaient en effet multipliés et avaient préparé la réforme de la départementalisation. Il n’en demeure pas moins que tous ces sapeur-pompier étaient considérés comme des agents communaux, en application du décret du 7 mars 1953 portant statut des sapeur-pompier communaux (D. n° 53-170 : JO 11 mars 1953).

L’article 59 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberté des communes, des départements et des régions, transfère les compétences exercées par le préfet au sein de l’établissement public de lutte contre l’incendie au Président du Conseil Général. Le détail de cette nouvelle organisation a ensuite été précisé par un décret n° 82-694 du
4 août 1982. Certains ont considéré que loin de constituer le prolongement de la politique de décentralisation, cette réforme constituait en réalité une dérogation à cette politique, ayant pour objet de consolider l’assise juridique qui fonde l’intervention étatique dans le domaine de la sécurité civile. En effet, le Préfet conservait la maîtrise de la mise en œuvre opérationnelle des moyens de secours relevant du SDIS.

Cette analyse a été renforcée lors de l’adoption de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs. Avec son décret d’application n° 88-263 du 6 mai 1988 relatif à l’organisation générale des services d’incendie et de secours, cette loi est venue compléter la réforme. Elle concerne de nombreuses compétentes étatiques, en particulier en matière de nomination des personnels de direction et d’encadrement des SDIS.

Bien que ne remettant pas en cause l’existence des corps de sapeur-pompier communaux, le SDIS d’alors, pouvait effectivement être qualifié d’établissement public départemental, celui-ci étant directement rattaché à la collectivité locale et créé par délibération du Conseil Général. La conséquence de ce dispositif était l’existence de situation très différente d’un département à l’autre. On pouvait dénombrer trois types d’organisation : tout d’abord, les départements dotés d’un corps départemental de sapeurs-pompiers, à l’exclusion de tous corps de sapeur-pompier communaux, ce qui constituait une exception ; ensuite, les départements dotés à la fois d’un corps départemental de sapeur-pompier et de corps de sapeur-pompier communaux et/ou intercommunaux ; enfin, les départements qui ne comportaient que des corps communaux.

 

A) La départementalisation

 

C’est l’article 89 de la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République qui a posé les bases de la départementalisation. Cet article transférait au SDIS la gestion de « tous les moyens en personnel, matériel et financier, consacrés par les communes, les établissements publics intercommunaux et le département à la lutte contre les incendies et les autres accidents, sinistres et catastrophes ». 9. - Cependant, ce n’est qu’avec l’adoption de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 (JO 4 mai 1996 p. 6728) que l’œuvre de décentralisation a été véritablement effective. L’article 1^er de la loi prévoit qu’est créé dans chaque département un établissement public dénommé « Service Départemental d’Incendie et de Secours », cette création prenant effet à la date d’entrée en vigueur de la loi. La départementalisation devait être effectuée au plus tard le 4 mai 2001.

Tous les centres de secours d’un département sont regroupés dans le SDIS. Ils n’en demeurent pas moins classés en trois catégories : centre de secours principaux, centre de secours, centre de premières interventions. Seuls ces derniers sont encore gérés par les communes et les établissements de coopération intercommunale. Le SDIS gère également un service de santé et de secours médical. Les SDIS actuels, contrairement à l’ancienne version, ne sont donc plus rattachés aux seuls départements ni placés sous l’autorité du Président du Conseil Général.

Ils sont financés par les contributions des communes, des établissements publics gérants un service d’incendie et de secours ainsi que par le département. Les modalités de calcul de ces contributions ainsi que leurs montants sont fixés librement par délibération du Conseil d’Administration du SDIS. Bien qu’il s’agisse de dépenses obligatoires, le montant de ces contributions, en augmentation constante, a donné lieu à des refus de paiement et divers contentieux. Le Sénat a d’ailleurs eu l’occasion de rendre un rapport extrêmement critique sur l’augmentation des sommes sollicitées par les SDIS (A. LAMBERT, P. MARINI, M CHARASSE, Services départementaux d’incendie et des secours : l’explosion financière, Rapp. Sénat n° 116, 2001-2002).

La réforme a mis un terme aux disparités qui existaient entre les départements. En effet, le corps départemental regroupe aujourd’hui de manière systématique et obligatoire tous les sapeur-pompier du département (qu’ils soient professionnels, volontaires ou auxiliaires). Il existe donc un employeur unique de l’ensemble des sapeurs-pompiers : le SDIS.

La seule exception qui subsiste est celle qui concerne les sapeurs-pompiers volontaires engagés dans les centres de premières interventions (CPI). Ce n’est que sur choix de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale que ces sapeurs-pompiers volontaires sont rattachés au corps départemental. Ils sont placés sous l’autorité d’un chef de corps, qui est le plus souvent un sapeur-pompier professionnel du SDIS attaché à ce poste après avis conforme du Maire ou du Président de l’EPCI (article 9 de la loi du 3 mai 1996 et 35 du décret du 26 décembre 1997).

Les bouleversements opérés par la loi du 3 mai 1996 ne s’appliquent cependant qu’à la gestion matérielle et humaine des services d’incendie et de secours. On citera ici deux exceptions institutionnelles notables : la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon des marins pompiers de Marseille. Il s’agit d’unités militaires qui défendent respectivement Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et le territoire de la commune de Marseille, ses ports et l’aéroport Marseille Provence.

S’agissant des pouvoirs de police, ils restent partagés entre le maire et le préfet. En effet, le maire dispose, en application des articles L. 2212-1 et L. 2212-2-5 du CGCT du pouvoir de « prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par les distributions de secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toutes natures tels que les incendies (…), de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».

16. -Cependant, la maîtrise opérationnelle des moyens du SDIS n’appartient qu’au préfet. (article 56 de la loi du 2 mars 1982). C’est le décret n° 88-623 du 6 mai 1988 (JO 8 mai 1988) qui décrit en détail le rôle du préfet. C’est lui notamment qui est commandant des opérations de secours même si dans la pratique il délègue ce pouvoir au Directeur Départemental d’Incendie et de Secours (DDIS) dès lors que le sinistre atteint une certaine importance.

En application de l’article L. 1424-7 du CGCT, le préfet arrête, sur avis conforme du conseil d’administration du SDIS, le Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture du Risque (SDACR), élaboré par le SDIS. Le SDACR dresse l’inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doit faire face le SDIS dans le département et détermine les objectifs de couverture des risques par ce service.

Quelques mois après la date butoir définie pour mettre en œuvre la départementalisation par le législateur, ce dernier a intégré dans la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (JO 28 fev 2002 p. 3808) des dispositions relatives au SDIS. Dans le but d'améliorer et de rationaliser la gestion du service public de lutte contre l'incendie et de secours, l'article 129 de la loi, intégré à l'article L. 1424-1-1 du CGCT, que le SDIS peut à compter du 1^er janvier 2006 "être intégré au service du conseil général par délibération concordante du conseil général et du conseil d'administration du service d'incendie et de secours". Le SDIS ne serait alors plus qu'un simple service du conseil général.

L'article 121 de la même loi prévoit également un mécanisme financier qui supprime les contributions communales et intercommunales au SDIS à compter du 1^er janvier 2006, compensées par un mécanisme de diminution de la dotation forfaitaire communale, de la dotation d'intercommunalité et de la dotation globale de fonctionnement des départements du montant correspondant à leur contribution pour la gestion du SDIS, faisant ainsi du Conseil Général la pierre d'angle de la lutte contre l'incendie.

 

B) Les apports de la loi de modernisation de la sécurité civile n° 2004-811 du 13 Août 2004.

 

L’exposé des motifs de la loi de modernisation de la sécurité civile (JORF, 17 Août 2004) indique que « la sécurité civile est l’affaire de tous », et apporte quelques aménagements aux dispositifs existants afin de développer une véritable culture de la préparation au risque et à la menace. S’agissant des SDIS, le texte de loi porte modification d’un certains nombre d’articles du Code Général des Collectivités Territoriales et instaure un mécanisme inédit pour une structure de coopération intercommunale : des établissements interdépartementaux d’incendie et de secours, composés de SDIS. Ce mécanisme est dorénavant prévu aux articles L. 1424-51 à L. 1424-58 du Code Général des Collectivités Territoriales.

Cet établissement d’un genre nouveau est créé par simple délibération concordante des conseils d’administration des SDIS concernés accompagné d’un arrêté du Préfet  du département dans lequel l’établissement aura son siège, après avis des Préfets des autres départements concernés (art L. 1424-51 du CGCT). Cet établissement peut se voir attribuer des compétences et attributions en terme d’acquisition et de gestion de matériel, en terme de formation, de sensibilisation du public … etc. S’agissant du fonctionnement, cet établissement spécifique fonctionne comme un établissement classique, à conseil d’administration composé des Présidents de ceux qui le composent et de représentants ; ces ressources sont constituées par les cotisations des SDIS.

Par ailleurs, cette loi confirme le statut spécifique de la ville de Marseille, partiellement comparable à celui de la ville de Paris et de certains départements limitrophes qui sont défendus par des unités militaires (Brigade des Sapeurs pompiers de Paris et Bataillon des marins pompiers de Marseille). Cette spécificité historique, inscrite dans le CGCT sort quasiment renforcé de cette loi alors que les normes européennes considèrent que la défense contre l’incendie doit rester une mission civile. En effet, les SDIS doivent élaborer dans leur département, un Schéma d’Analyse et de Couverture des Risques (SDACR) qui dresse l’inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face des services de secours et d’incendie. Le nouvel article L. 1424-7 du CGCT, issu de la loi du 13 Août 2004, prévoit que le SDACR des Bouches-du-Rhône prévoira trois volets : le premier réalisé par le SDIS des Bouches du Rhône, le second par le Bataillon des marins pompiers, le dernier, en commun par ces deux services. L’ensemble faisant l’objet d’un arrêté du Préfet. C’est dire que le Bataillon des marins pompiers est considéré comme faisant fonction de SDIS, alors qu’il n’en a nullement les caractéristiques. Il est à noter également que la loi apporte des précisions sur le mode de financement de ce Bataillon, fortement critiqué, puisque le personnel appartenant à l’Etat et le matériel à la ville de Marseille, aujourd’hui intégrée dans une communauté urbaine, la lisibilité des budgets est discutable.

Enfin, la loi modifie la composition des conseils d’administration des SDIS, tout en conservant la prépondérance des Départements dans leur fonctionnement ainsi que dans leur financement.

Au final, on le voit, une loi dite de modernisation de la sécurité civile qui certes prévoit un certain nombre de nouveautés, mais peu en ce qui concerne les premiers intéressés. Au delà, elle semble ancrer les particularismes (précités) qui nuisent à l’uniformité de la lutte contre l’incendie et des secours, gage d’un bonne efficacité de ceux-ci.

 

Sylvain PONTIER

Avocat Associé

Abeille & Associés